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国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知
2017-05-17

 

国办发〔2017〕38号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

                           国务院办公厅

                          2017年4月27日

 

国务院国资委以管资本为主

推进职能转变方案

国务院国资委

 

党的十八大以来,国务院国资委认真贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署,准确把握国有资产监管机构的出资人代表职责定位,坚定不移深化国有企业改革,探索完善国有资产监管体制机制,积极推进国有企业结构调整、创新发展,为实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、发展壮大国有经济作出了积极贡献。但与此同时,国有资产监督机制尚不健全,国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在,亟需加快调整优化监管职能和方式,推进国有资产监管机构职能转变,进一步提高国有资本运营和配置效率。按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)有关要求,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚持党的领导不动摇,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照深化简政放权、放管结合、优化服务改革的要求,依法履行职责,以管资本为主加强国有资产监管,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,明确监管重点,精简监管事项,优化部门职能,改进监管方式,全面加强党的建设,进一步提高监管的科学性、针对性和有效性,加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

(二)基本原则。

坚持准确定位。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离要求,科学界定国有资产出资人监管的边界,国务院国资委作为国务院直属特设机构,根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权。

坚持依法监管。按照有关法律法规规定,建立和完善出资人监管的权力和责任清单,健全监管制度体系,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。全面加强国有资产监督,充实监督力量,完善监督机制,严格责任追究,切实防止国有资产流失。

坚持搞活企业。遵循市场经济规律和企业发展规律,突出权责一致,确保责任落实,将精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合,依法落实企业法人财产权和经营自主权,激发企业活力、创造力和市场竞争力,打造适应市场竞争要求、以提高核心竞争力和资源配置效率为目标的现代企业。

坚持提高效能。明确国有资产监管重点,调整优化监管职能配置和组织设置,改进监管方式和手段,整合监管资源,优化监管流程,提高监管效率,加强监管协同,推进监管信息共享和动态监管,实现依法监管、分类监管、阳光监管。

坚持党的领导。坚持党对国有企业政治领导、思想领导、组织领导的有机统一,发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用,把方向、管大局、保落实。健全完善党建工作责任制,落实党建工作主体责任,为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。

二、调整优化监管职能

按照职权法定、规范行权的要求,调整、精简、优化监管职能,将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合、落实保值增值责任与搞活企业相结合,做好整合监管职能与优化机构设置的衔接,强化3项管资本职能,精简43项监管事项,整合三方面相关职能。加大简政放权力度,更好维护企业市场主体地位,推动完善现代企业制度,健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。坚持权力和责任相统一、相匹配,层层建立权力和责任清单,确保企业接住管好精简的监管事项,体现国资监管要求,落实保值增值责任。按照全面从严治党战略部署,严格落实管党治党责任,全面加强国有企业党的建设,保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行。

(一)强化管资本职能,落实保值增值责任

完善规划投资监管。服从国家战略和重大决策,落实国家产业政策和重点产业发展总体要求,调整优化国有资本布局,加大对中央企业投资的规划引导力度,加强对发展战略和规划的审核,制定并落实中央企业国有资本布局结构整体规划。改进投资监管方式,通过制定中央企业投资负面清单、强化主业管理、核定非主业投资比例等方式,管好投资方向,根据投资负面清单探索对部分企业和投资项目实施特别监管制度。落实企业投资主体责任,完善投资监管制度,开展投资项目第三方评估,防止重大违规投资,依法依规追究违规责任。加强对中央企业国际化经营的指导,强化境外投资监管体系建设,加大审核把关力度,严控投资风险。

突出国有资本运营。围绕服务国家战略目标和优化国有资本布局结构,推动国有资本优化配置,提升国有资本运营效率和回报水平。牵头改组组建国有资本投资、运营公司,实施资本运作,采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金。建立健全国有资本运作机制,组织、指导和监督国有资本运作平台开展资本运营,鼓励国有企业追求长远收益,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。

强化激励约束。实现业绩考核与薪酬分配协同联动,进一步发挥考核分配对企业发展的导向作用,实现“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”。改进考核体系和办法,突出质量效益与推动转型升级相结合,强化目标管理、对标考核、分类考核,对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核。严格贯彻落实国有企业负责人薪酬制度改革相关政策,建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

(二)加强国有资产监督,防止国有资产流失。

坚持出资人管理和监督的有机统一。健全规范国有资本运作、防止国有资产流失的监管制度,加强对制度执行情况的监督检查。增加监督专门力量,分类处置和督办发现的问题,组织开展国有资产重大损失调查,形成发现、调查、处理问题的监督工作闭环。进一步强化监督成果在业绩考核、薪酬分配、干部管理等方面的运用。

强化外派监事会监督。进一步加强和改进监事会监督,完善监督工作体制机制,明确外派监事会由政府派出、作为出资人监督专门力量的职责定位。突出监督重点,围绕企业财务和重大决策、运营过程中可能造成国有资产流失的事项和关键环节以及董事会和经理层依法依规履职情况等重点,着力强化当期和事中监督。改进监事会监督方式,落实外派监事会纠正违规决策、罢免或者调整领导人员的建议权,建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,提升监督效能。

严格落实责任。建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系,完善责任倒查和追究机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。加大对违法违规经营投资责任的追究力度,综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、党纪政纪处分和追究刑事责任等手段,依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

(三)精简监管事项,增强企业活力。

取消一批监管事项。严格按照出资关系界定监管范围。减少对企业内部改制重组的直接管理,不再直接规范上市公司国有股东行为,推动中央企业严格遵守证券监管规定。减少薪酬管理事项,取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案审批,重点加强事后备案和规范指导。减少财务管理事项,取消与借款费用、股份支付、应付债券等会计事项相关的会计政策和会计估计变更事前备案,重点管控企业整体财务状况。取消中央企业职工监事选举结果、工会组织成立和工会主席选举等事项审批,由企业依法自主决策。

下放一批监管事项。将延伸到中央企业子企业和地方国有企业的管理事项,原则上归位于企业集团和地方国资委。将中央企业所持有部分非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项,企业集团内部国有股东所持有上市公司股份流转、国有股东与上市公司非重大资产重组、国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份等事项以及中央企业子企业股权激励方案的审批权限,下放给企业集团。国有企业要进一步明确各治理主体行权履职边界,层层落实责任,确保国有资产保值增值。落实国家所有、分别代表原则,将地方国有上市公司的国有股权管理事项的审批权限下放给省级国资委。

授权一批监管事项。结合落实董事会职权等试点工作,将出资人的部分权利授权试点企业董事会行使,同时健全完善制度规范,切实加强备案管理和事后监督。依法将中央企业五年发展战略规划制定权授予试点企业董事会,进一步落实试点企业董事会对经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及企业职工工资总额管控、重大财务事项管理的职权,充分发挥董事会的决策作用。试点企业董事会要进一步健全和规范决策制度,明确授权事项在企业内部的决策、执行、监督机制,落实相应责任,严格责任追究。

移交一批社会公共管理事项。落实政资分开原则,立足国有资产出资人代表职责定位,全面梳理配合承担的社会公共管理职能,结合工作实际,提出分类处理建议,交由相关部门和单位行使。

(四)整合相关职能,提高监管效能。

整合国有企业改革职能。对承担的企业重组整合、结构优化、改制上市、规范董事会建设以及解决历史遗留问题等职能进行统筹整合,集中力量加大对改革改制、管理创新和商业模式创新的指导服务力度,加快完善现代企业制度。

整合经济运行监测职能。集中统一开展财务动态监测和经济运行分析,综合分析行业与企业情况、经营与财务情况,及时、准确提供运行数据,全面掌握中央企业运行状况,为国家宏观调控和国有资产监管工作提供基础支撑。

整合推动科技创新职能。明确中央企业科技创新方向和重点任务,整合新兴产业培育、知识产权保护、企业品牌建设等职能,推动企业完善技术创新体系,组建产业协同发展平台,协调落实重大科技政策和项目,更好发挥中央企业在大众创业、万众创新中的引领带动作用。

(五)全面加强党的建设,强化管党治党责任。

建立健全党建工作责任制。强化中央企业党建工作考核,落实“四同步”、“四对接”要求,加强基层党组织和党员队伍建设,保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。注重加强混合所有制企业党建工作。

加强党的领导与完善公司治理相统一。明确和落实党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位,把党建工作总体要求写入公司章程,健全党组织参与重大问题决策的规则和程序,使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接。

坚持党管干部原则与市场化机制相结合。保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,严格执行国有企业领导人员对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的选任标准,党组织要在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面把好关,按照市场规律对经理层进行管理,建立科学合理的考核评价体系,为国有企业领导人员树立正向激励的鲜明导向。

加大纪检监察工作力度。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。认真落实《中国共产党问责条例》等规定,加大对中央企业党委(党组)和党员领导人员履行管党治党责任不力的问责力度。对国务院国资委党委管理主要负责人的中央企业开展巡视监督,加强对中央企业开展内部巡视的领导和指导。

三、改进监管方式手段

按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的要求,积极适应监管职能转变和增强企业活力、强化监督管理的需要,创新监管方式和手段,更多采用市场化、法治化、信息化监管方式,提高监管的针对性、实效性。

(一)强化依法监管。

严格依据公司法、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规规定的权限和程序行权履职。健全完善国有资产监管法规制度体系,建立出资人监管的权力和责任清单,清单以外的事项由企业依法自主决策。加强公司章程管理,规范董事会运作,严格选派、管理股东代表和董事、监事,注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。

(二)实施分类监管。

针对商业类和公益类国有企业的不同战略定位和发展目标,研究制定差异化的监管目标、监管重点和监管措施,因企施策推动企业改革发展,促进经济效益和社会效益有机统一。在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面,实施更加精准有效的分类监管。

(三)推进阳光监管。

依法推进国有资产监管信息公开,主动接受社会监督。健全信息公开制度,加强信息公开平台建设,依法向社会公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。指导中央企业加大信息公开力度,依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬等信息,积极打造阳光企业。

(四)优化监管流程。

按照程序简化、管理精细、时限明确的原则,深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗,科学设置内设机构和岗位职责权限,确保权力运行协调顺畅。推进监管信息化建设,整合信息资源,统一工作平台,畅通共享渠道,健全中央企业产权、投资、财务等监管信息系统,实现动态监测,提升整体监管效能。

四、切实抓好组织实施

国务院国资委要依据本方案全面梳理并优化调整具体监管职能,相应调整内设机构,明确取消、下放、授权的监管事项,加快制定出资人监管的权力和责任清单,按程序报批后向社会公开。要坚持试点先行,结合企业实际,继续推进简政放权、放管结合、优化服务改革,分类放权、分步实施,确保放得下、接得住、管得好。要积极适应职能转变要求,及时清理完善涉及的国有资产监管法规和政策文件。

各地区可参照本方案要求,结合实际情况,制定本地区国有资产监管机构的职能转变方案。

 

附件:精简的国资监管事项(共43项)

 

附件

精简的国资监管事项(共43项)

 

(一)取消事项(共26项)

序号

事 项 内 容

1

直接规范上市公司国有股东行为

2

指导中央企业评估机构选聘

3

中央企业境外产权管理状况检查

4

审批中央企业子企业分红权激励方案

5

审批中央企业年金方案

6

审批中央企业重组改制中离退休和内退人员相关费用预提方案

7

审批中央企业住房补贴整体方案和负责人异地调动住房补贴方案

8

对中央企业账销案存的事前备案

9

与借款费用、股份支付、应付债券等12个会计事项相关的会计政策和会计估计变更事前备案

10

指导中央企业内部资源整合与合作

11

联合开展全国企业管理现代化创新成果评审和推广

12

指导地方国有企业重组改制上市管理

13

指导中央企业所属科研院所等事业单位改制

14

审批中央企业职工监事选举结果

15

指导中央企业内设监事会工作

16

中央企业职工董事履职管理

17

组织中国技能大赛、中央企业职工技能比赛

18

批复中央企业工会组织成立和工会主席选举有关事项

19

评比表彰中央企业企业文化示范单位

20

指导地方国资委新闻宣传工作

21

直接开展中央企业高级政工师任职资格评定

22

要求中介机构提供对中央企业国有资本经营决算的审计报告

23

指导和监督中央企业开展全员业绩考核工作

24

中央企业信息工作评价

25

中央企业信息化水平评价

26

指导中央企业档案工作

(二)下放事项(共9项)

序号

事 项 内 容

1

审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项

2

审批中央企业所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项(主业涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业除外)

3

审批中央企业子企业股权激励方案

4

审批国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份事项

5

审批本企业集团内部的国有股东所持有上市公司股份的无偿划转、非公开协议转让事项

6

审批未导致国有控股股东持股比例低于合理持股比例的公开征集转让、国有股东发行可交换公司债券及所控股上市公司发行证券事项

7

审批国有参股股东所持有上市公司国有股权公开征集转让、发行可交换公司债券事项

8

审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项

9

审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项

(三)授权事项(共8项)

序号

事 项 内 容

1

制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划

2

经理层成员选聘

3

经理层成员业绩考核

4

经理层成员薪酬管理

5

职工工资总额审批

6

中央企业子企业以非公开协议方式增资及相应的资产评估

7

国有参股企业与非国有控股上市公司重组

8

大额预算外捐赠、重大担保管理和债务风险管控

说明:1.本表适用于国务院国资委监管范围内中央企业。

    2.下放事项中,第1项下放给地方国资委,第2、3项下放给中央企业,第4—9项下放给国家出资企业。
    3.授权事项将根据企业实际情况,授予落实董事会职权试点企业,国有资本投资、运营公司试点企业。