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“管资本为主”不是不管企业
2017-08-31

近期,国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称《方案》),这份文件对国资监管方式和国务院国资委职能转变作出了系统性安排。

国资委通过放经营权、授所有权,从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。“以管资本为主”正成为国资改革的突破口,以国资改革带动国企改革的态势也正在明朗。而所谓“国资委以后不管企业”的说法,实是一种误读。

“管资本为主”不是只管资本

对改革的准确定位,非常重要。本来,中国的企业改革有两种方式,一是所有权改革,一是经营权改革。围绕国有化或私有化讨论的学者基本上属于所有权改革论者,另一种方式是经营权改革,把所有权与经营权分开。我是属于经营权改革论者,认为国企改革的核心问题是政企分开,政资分开,最后落脚点到把所有权与经营权分开。

目前改革进程显示,新一轮国有企业改革的主导方面还不是国有企业的自身,而是在国家层面推进国有资产的资本化管理。以国资改革带动国企改革,这个态势正在明朗。国资委“以管资本为主”正在成为国资改革的突破口。而管理职能转变,将使得国资委的功能改革发生脱胎换骨的变化。

从现实情况来看,企业能不能成为独立的市场主体,是政企分开这个改革开始以来最大的难点。所有权和经营权不分,“婆婆”似的微观管理,会不断侵蚀企业经营的自主决策权。尽管不少国企都组建了董事会,但权责依旧不明。不规范代理和委托的责、权、利,企业不能松绑,活力就少了。

《方案》的着眼点就是为解决这个问题。《方案》指出,过去国资监管存在越位、缺位、错位等问题。科学界定国有资产出资人监管的边界,国资委作为国务院直属特设机构,根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权。这里的“两个不”,就是将公共管理职能归位于相关政府部门和单位,将由企业自主经营决策的事项归位于企业。国资委作为出资人是所有权的代表,以管资本为主,回归真正的出资人身份。

“资本”对应什么?就是管“经营”。管资本为主是管理方式转变而不是不管企业。原则上不直接管企业的具体经营,但是,关键时刻还是要管的,比如牵涉到所有权或国有资产流失,就不能不管了。

国资委以“管资本”为主,通过放经营权、授所有权,是为了让企业更好地进行公司治理与市场化经营。而所谓“管资本为主是不管企业”的说法,实是一种误读。

国企“所有权”是国家的,国资委代表国务院作为出资人管理企业,是理所应当的权力与责任,岂有不能管的道理。就像球队老板可以不上场,不当队长,不当教练,但是不能在关乎球队归属时仍不让管球队。

再说,国有企业是中国共产党的执政基础,是党和国家最可值得信赖的依靠力量。放弃了管企业的责任,就等于是放弃了所有权,放弃了党和国家交给出资人的使命。

管不管企业是原则问题,管什么、怎么管是方法问题。如果只讲方法而不坚持原则,就突破了底线、触碰了红线,可能使得这场改革走向反面。这样看来,“管资本为主是不管企业”的说法,不仅仅是一种误读,甚至显露出少数人的别有用心。

“放”与“授”结合激发活力

所有权和经营权分离,从放权开始。改革成功与否,最后将决定于“放”和“授”二字。围绕着所有权和经营权分离,使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体。

根据《方案》,国资委将精简43项监管事项,其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。这43项被精简的国有资本监管事项,就是国资委的放权清单。此次《方案》取消多属于企业在经营中的权力,意味着国资委不再直接管企业的这些具体经营行为,但这并不是说企业的经营行为不再受到监管,只是说这些监管权力转移到了企业的股东会、董事会、监事会等主体。

此次《方案》进一步提出,国资委要全面梳理并优化调整具体监管职能,相应调整内设机构。随着监管方式的转变,预计国资委中涉及经营管理的机构会缩减,体现出资人职责的机构会增加。例如,监事会功能局的增加,便是这种意图的反映。

26项取消事项中,基本上是经营范围,是放经营权的清单。这份清单,总体可划分为五种类型:

一是国资委直接实施类事项,如直接规范上市公司国有股东行为,中央企业境外产权管理状况检查等;二是审批类事项,如审批中央企业子企业分红权激励方案,审批中央企业重组改制中离退休和内退人员相关费用预提方案;三是备案类事项,如对中央企业账销案存的事前备案;四是指导类事项,包括对中央企业的指导事项,如指导中央企业评估机构选聘、指导中央企业内设监事会工作等;以及对地方国资委、地方国有企业的指导事项,如指导地方国资委新闻宣传工作,指导地方国有企业重组改制上市管理;五是评比类事项,如联合开展全国企业管理现代化创新成果评审和推广,组织中国技能大赛、中央企业职工技能比赛。

这些取消事项,与管资本为主的导向相关度较小,且多属于企业自主经营决策,或属于延伸到子企业、延伸到地方国资国企的事项。通过精简取消,可以促使国资监管机构进一步集中监管资源,突出监管重点。

9项下放、8项授权事中,基本上是所有权的授权清单。这份清单,均为审批类事项,涉及国有股权的日常管理和增持减持。其中,涉及地方国资委监管企业和中央企业子企业的国有股权流动事项,直接下放给地方国资委和中央企业。涉及规定标准和权限范围以内的国有出资企业股权流转的,下放给国有出资企业。如审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项,审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项等。

《方案》中,力度最大的当数经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理。这一条授权,规定范围是授予落实董事会职权试点企业,国有资本投资、运营公司试点企业,这是第一次这样明确披露。将政府部门对于经营性干部即职业经理人的考核与任免权利还给国企董事会;实现国企高管的市场化,由董事会向全社会“真正公开”选聘,并给予市场化的薪酬待遇。这便是我们说的在出资人代表与职业经理人之间“切一刀”。如果形成可复制的经验,意味着“所有权”与“经营权”分开迈出更加实质性的一步。

开辟国资改革的新阶段

从所有权与经营权分开来看,《方案》重在讲国资委与国有资产投资运营公司关系。

国有资产有两种表现形式,也就是实物形态的国有企业和价值形态的资本;国资改革实质上是国资委在价值形态层面的改革,国资委的角色因此发生变化。原来是国资委与企业两层的结构,现在又加了一个国有资本投资运营公司。政府和企业之间多了一个桥梁。

《方案》特别提到,在组织实施过程中,要分类放权、分步实施,确保放得下、接得住、管得好。在我看来,“两个分”是方针,“三个得”是要求。国有资本投资、运营公司是“接得住、管得好”的进一步保证。

下一步,国务院国资委以国有资本投资运营公司为主要平台的管资本方式,将成为主旋律。这样就可以清楚地划分出国有经济融入市场时的管理层级和各层级的管理界限,有助于实现政企分开,最终实现向“管资本为主”的转变。

目前,国有资本投资运营公司改革试点正在加快。国家开发投资公司、中粮集团等央企的国有资本投资公司的经验一旦被推出,将出现更加明显的变化。届时,国资委以管资本为主的国资改革将走入一个全新的阶段,进一步推动国企改革蓬勃展开。

·李 锦
中国企业研究院执行院长