在 2025 年的政府工作报告中，各地对于国有企业监管的战略布局透露出关键信号，穿透式监管强势进入大众视野，成为众多省份深化国资监管的重要着力点。安徽省强调健全国有企业主责主业动态管理机制，完善国有资本投资负面清单，强化覆盖子企业的穿透式监管；天津提出加强内控机制建设，强化穿透式监管，完善 “一企一策” 绩效评价体系；辽宁省着重健全国资监管体制机制，强化穿透式监管，确保国有资产保值增值；广东省则致力于完善国有企业分类考核评价体系，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管。这些举措表明，穿透式监管已成为各地优化国资监管、促进国有企业高质量发展的重要手段。

一、穿透式监管的内涵

穿透式监管于 2016 年 10 月在《互联网金融风险专项治理工作实施方案》中正式提出，源于 20 世纪 90 年代金融创新加速，传统监管难以应对多层嵌套金融产品的复杂设计，致使系统性金融风险加剧的背景。

其核心理念为 “实质重于形式”，要求超越事物表面，深入剖析业务与行为本质，识别潜在风险，确定监管主体与规则，实现全流程监管。

在金融市场，穿透式监管表现为对复杂交易结构和金融产品的深度剖析，如证券市场中对异常股东 “层层穿透核查到最终持有人”，加强股东信息披露，降低信息不对称风险。

在国资监管领域，穿透式监管主要是指国资委针对国有企业，包括各层级企业，进行全流程覆盖、跨层级监管，深入到管理对象的业务全流程、内部管理和风险控制等各个环节，以确保对业务实质性把握，对风险进行精准识别，从而实现对国有资产的有效监管，保障国有资产的安全与增值。

穿透式监管由 “穿透式” 和 “监管” 组成，“监管” 保障合规，“穿透式” 为洞察本质的工具，助力国有企业全方位监督管理下属企业，提升风险防控能力。

二、穿透式监管的政策导向

近期国务院国资委多次表态提到“穿透式监管”，一定程度上反映了国资监管思路的优化调整。

2024年央企负责人会议上，国资委提出以穿透式监管为抓手完善监管体系，深入推进“一业一策、一企一策”考核，聚焦科技创新强化出资人政策支持，健全全级次穿透式监管体系，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。

2024年9月，国资委党委署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》中提到，要加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督的重要延伸作用，并用好企业内部各类监督力量，既“放得活”又“管得住”，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。

2024年11月12日，地方国企改革和监管工作视频会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清指出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。

2024年12月23日至24日，国务院国资委召开中央企业负责人会议，总结2024年国资央企工作，研究部署2025年重点任务。六大工作任务中明确要建立“以穿透式监管”为重要手段完善监管体系，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。

2025年1月6日，张玉卓到深圳调研中央企业改革创新发展情况，强调要提升企业价值创造能力，要因企施策、因业施策积极转变增长结构、开拓新增利空间，扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平，确保企业在健康可持续发展轨道上不断前行。

三、国资委实施穿透式监管的主要措施

1.完善监管体系：深入推进“一业一策、一企一策”考核，聚焦科技创新强化出资人政策支持，健全全级次穿透式监管体系。

2.借力数字智能：通过数字化智能化监管体系实现穿透式监管，强化实时监测，增强监督刚性，及时风险预警。

国资委在《加快推进国资国企在线监管系统建设工作的通知》要求“力争2025年底前，全国国资国企全面建立横向到边、纵向到底、全面协同的数字化智能化监管体系”。

3.加强“三重一大”监管：在国企的“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）等重大事项上，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督的重要延伸作用，用好企业内部各类监督力量。

4.联合监督与闭环管理：开展联合检查，围绕服务国家战略、防范化解金融风险等重点事项，制定联合监督项目计划，采取部门联动、上下结合等形式，深入基层一线开展“穿透式”监督。同时，落实闭环管理，定期汇总各监督主体发现问题情况，加强对重大问题的集体研判。

5.精准支持科技创新：通过穿透式监管对科技创新等领域的国企提供精准支持。近期上海国资委对直接监管国企的功能定位进行了调整优化，并首创设立科创层，遴选一批符合条件的子企业纳入科创层，旨在加强穿透监管，助力政策精准“滴灌”。

四、国有企业如何构建全级次穿透式监管体系

国有企业推进穿透式监管是一个复杂且系统的工程，需要从完善组织架构、构建信息平台、强化内部监督等多个方面协同发力，具体如下：

（一）完善组织架构与职责分工

1、明确集团与子公司定位：清晰界定国有企业集团总部和各级子公司的职能。集团总部重点负责战略规划、资源调配以及风险管控等宏观层面的决策，为企业发展指明方向；子公司则专注于具体业务的执行与落实，将集团战略转化为实际行动。

2、设立专门监管机构：在集团层面组建独立的穿透式监管领导机构，赋予其统筹协调监管工作的核心职责。该机构成员应具备丰富的行业经验、专业知识以及跨部门沟通协调能力，能够有效整合各方资源，推动监管工作顺利开展。

3、落实监管职责到岗：制定详细的监管职责清单，将监管任务层层分解，明确各级监管部门以及每个岗位的具体职责。建立健全责任追究机制，对于监管不力或失职渎职的行为，严格追究相关人员的责任，确保监管工作落到实处。

（二）构建一体化信息管理平台

1、整合内部信息系统：对国有企业内部分散的财务、采购、生产、销售等各类信息系统进行深度整合，打破信息孤岛，实现数据的互联互通与实时共享。通过建立统一的数据中心，将企业各业务环节的数据集中存储与管理，为穿透式监管提供全面、准确的数据支持。

2、统一数据标准与接口：制定并推行统一的数据标准和接口规范，确保不同信息系统之间的数据能够无缝对接。规范数据的采集、传输、存储和使用流程，保证数据的准确性、一致性和完整性，为监管分析提供可靠的数据基础。

3、运用先进技术赋能：充分利用大数据、人工智能、区块链等前沿技术，提升监管效能。借助大数据分析技术，对海量的企业数据进行深度挖掘与分析，精准识别潜在风险点和异常行为模式；运用人工智能实现智能预警和风险预测，及时为监管决策提供科学依据；利用区块链技术的不可篡改和可追溯特性，增强数据的可信度和安全性。

（三）强化内部监督协同

1、整合多元监督力量：打破纪检、审计、风控等内部监督部门之间的壁垒，建立协同工作机制。定期召开联合监督会议，共同商讨监管重点、制定监督计划，实现监督资源的优化配置和监督成果的共享共用，形成强大的监督合力。

2、发挥董事会监督作用：强化董事会在穿透式监管中的核心地位，完善董事会的议事规则和决策程序。提高董事会成员的独立性和专业性，确保其能够独立、客观地行使监督职责。加强董事会对管理层的监督与制约，保障企业决策符合战略规划和风险管控要求。

3、推动内部监督常态化：将内部监督融入企业日常运营管理，建立常态化的监督检查机制。定期开展全面审计、专项检查和风险评估，及时发现并纠正企业运营中的问题和风险隐患，确保企业合规经营。

（四）加强人才队伍建设

1、培养专业监管人才：针对穿透式监管的要求，制定系统的人才培养计划。通过内部培训、专题讲座、案例研讨等多种形式，提升监管人员在财务、审计、风险管理、信息技术等方面的专业知识和技能，使其能够熟练运用各种监管工具和方法。

2、引进外部高端人才：积极引进具有丰富行业经验、熟悉先进监管理念和技术的高端人才，充实国有企业监管队伍。通过引入外部新鲜血液，为监管工作带来新的思路和方法，提升监管团队的整体水平。

3、建立人才激励机制：设立科学合理的人才激励机制，对在穿透式监管工作中表现突出的人员给予表彰和奖励，包括物质奖励、职业晋升机会等。充分调动监管人员的积极性和创造性，营造良好的人才发展环境。

（五）建立健全监管制度体系

1、完善监管法律法规：国家和地方政府应加快制定和完善与穿透式监管相关的法律法规和政策文件，明确监管的目标、原则、范围、程序和责任，为国有企业推进穿透式监管提供法律依据和制度保障。

2、制定企业内部监管制度：国有企业应根据自身实际情况，制定详细的内部穿透式监管制度和操作流程。明确监管的内容、标准、方法和频率，确保监管工作有章可循、规范有序。

3、动态调整监管制度：随着市场环境的变化、企业业务的发展以及监管实践的深入，及时对监管制度进行评估和调整。不断优化监管制度，使其适应新形势、新要求，保持监管制度的科学性和有效性。

（六）强化监督与考核评价

1、内部监督与外部监督相结合

加强内部审计、纪检监察等部门的监督作用。定期对各级子公司进行内部审计和专项检查，及时发现和纠正存在的问题。积极配合外部监管机构的监督检查，如国资委、审计机关等。认真落实监管要求，及时整改存在的问题。建立信息公开制度，主动接受社会公众的监督。提高企业的透明度和公信力。

2、建立绩效考核体系

建立科学合理的绩效考核体系，将各级子公司的经营业绩、风险控制、合规经营等情况纳入考核范围。制定明确的考核指标和考核标准，确保考核的公平、公正、公开。将绩效考核结果与薪酬分配、职务晋升等挂钩。激励各级子公司积极落实监管要求，提高经营管理水平。

3、持续改进与优化

定期对全级次穿透式监管体系的运行效果进行评估。总结经验教训，找出存在的问题和不足。根据评估结果，及时调整监管策略和方法。持续改进和优化监管体系，提高监管的有效性和适应性。加强与其他国有企业的交流与合作，学习借鉴先进的监管经验和做法。不断提升企业的监管水平。

案例：

一、中国建材集团

（一）设立专门监管部门与协同机制：

--集团设立了专门的审计监察部，负责对全级次企业的内部审计和监督检查工作，确保各项监管政策和要求的有效落实。

--建立了由财务、法务、运营等多部门组成的联合监管小组，在对重大投资项目的监管中，各部门协同作战。

例如，在对某海外建材投资项目的监管中，财务部门负责审核项目的资金预算和成本控制，法务部门负责审查项目合同和法律风险，运营部门负责评估项目的市场前景和运营方案，通过联合监管确保了项目的顺利实施和风险可控。

（二）信息化平台助力监管：

打造了统一的信息化管理平台，集成了财务、人力资源、采购、销售等多个业务系统，实现了数据的实时共享和集中管理。

通过该平台，集团总部可以随时获取各级子公司的业务数据和财务状况，进行实时监控和风险预警。

如在对一家子公司的财务监管中，通过信息化平台发现其应收账款周转率异常，及时发出预警，经深入调查发现是销售信用政策执行不到位问题，及时进行了纠正，避免了潜在的财务风险。

二、国家电网公司

（一）优化监管职能部门与流程：

对内部审计、财务、法务等监管职能部门进行了优化整合，将分散在不同部门的监管职责进行梳理和集中，成立了专门的风险管理与内部控制部，统一负责公司全级次的风险管控、内部控制和内部监督等工作。

优化了监管流程，建立了从风险识别、评估、应对到监督整改的闭环管理流程，提高了监管效率和效果。

例如，在对电网建设项目的监管中，风险管理与内部控制部按照新的流程，从项目前期的风险评估、招投标环节的合规审查到建设过程中的质量和资金监管，再到项目后期的绩效评价，进行全流程穿透式监管，确保了项目的高质量完成。

（二）强化子公司治理与监督：

加强了对各级子公司董事会的建设和管理，制定了子公司董事会运作规范和考核评价办法，明确了子公司董事会在战略决策、风险管理、内部监督等方面的职责和权限。

集团公司通过向子公司委派董事、监事等方式，加强对其治理结构的掌控和监督。

例如，在一家子公司的董事会中，集团公司委派的董事积极参与公司的重大决策，对涉及重大投资、关联交易等事项进行严格把关，有效防范了子公司的决策风险。

三、中国石油化工集团公司

（一）构建三级监管组织架构：

建立了集团公司、事业部和企业三级监管组织架构。

一级：集团公司层面负责制定总体监管政策和制度框架，对全集团的监管工作进行统筹协调；

二级：事业部作为中间层级，负责对所属企业的日常监管和业务指导，将集团的监管要求细化并落实到具体企业；

三级：企业层面则负责具体执行监管规定，建立内部监管机制。

例如，在化工事业部对所属化工企业的监管中，事业部根据集团的安全生产监管要求，制定了详细的化工企业安全生产标准和检查细则，定期对所属企业进行安全生产检查和隐患排查治理，确保了化工生产的安全稳定运行。

（二）成立专业监管团队与共享中心：

在集团内部成立了多个专业监管团队，如财务监管团队、环保监管团队、工程质量监管团队等，分别负责对全级次企业的专项监管工作。

建立了财务共享中心、人力资源共享中心等，通过集中管理和专业化服务，提高了监管的效率和质量。

例如，财务共享中心实现了全集团财务数据的集中核算和统一管理，财务监管团队可以通过财务共享中心实时获取各级企业的财务数据，进行财务分析和风险监控，及时发现并解决了一些企业存在的财务风险隐患。